LES CERCLES DE JEUX
Depuis toujours les jeux ont existé, mais aujourd’hui les cercles de jeux sont réglementés, ils sont soumis à des mesures non seulement pour leur mise en place, mais ils font aussi l’objet de contrôle. Une autorité spécialisée dans ce domaine a été créée : l’ARJEL.
Il convient de rappeler que la loi du 12 mai 2010 définit le jeu de hasard comme « un jeu payant ou le hasard prédomine sur l’habileté et sur les combinaisons de l’intelligence pour l’obtention d’un gain ».
Pour la Doctrine, le statut des cercles de jeux est ambigu, tantôt Association Loi 1901, tantôt société commerciale, et dans leur fiscalité, ces deux statuts sont appliqués. Néanmoins, en pratique, la base légale de création d’un cercle de jeux est le statut d’Association Loi 1901.
Aussi, la loi de finances du 30 juin 1923 est intervenue pour légaliser les Cercles. Elle soumet à l’autorisation révocable du ministère de l’Intérieur la pratique des jeux de hasard, et instaure les prélèvements sur le produit brut des jeux (PBJ). Dès lors, le cercle de jeu constitue un cadre particulier pour le jeu de hasard, puisque la loi prévoit que ces associations doivent « poursuivre un but principal social, sportif, artistique, littéraire ou autre. Il doit justifier de l’aide réelle qu’il y apporte ». Dans le respect de ces dispositions, il est également prévu que le cercle ne pourra proposer d’autres jeux de hasard que le poker, le billard, le black jack et autres jeux « sous la forme de cercles ».
Le cadre réglementaire des cercles et maisons de jeux est fixé par le décret du 5 mai 1947 et l’instruction ministérielle du 15 juillet 1947.
La Loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne s’intéresse également aux cercles de jeux, mais qui se pratiquent en ligne.
Concernant les jeux de cercles, il est ainsi précisé que « Le titulaire de l’agrément ne pourra proposer une offre de jeux de cercle en ligne qu’à compter de l’entrée en vigueur du décret relatif aux catégories de jeux de cercle ainsi qu’aux principes régissant leurs règles techniques, qui sera pris en application du IV de l’article 14 de la loi no 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne. ». Il faudra donc attendre l’entrée en vigueur du décret relatif aux catégories de jeux de cercles ainsi qu’aux principes régissant leurs règles techniques.
S’il s’agit d’ouvrir un cercle de jeux en ligne, il faudra donc désormais s’adresser à l’ARJEL en respectant le cahier des charges qu’elle a mis en ligne. S’il s’agit d’un cercle « classique », alors, il faudra passer par des institutions traditionnelles.
Le Sénat avait rendu un rapport en 2004 sur les cercles de jeux, et précise leurs modalités d’admission.
1. La Procédure de création d’un cercle de jeux
D’abord, il convient de procéder à l’élaboration d’un dossier de candidature, comportant l’ensemble des pièces précisées dans l’instruction ministérielle de 1947. En effet, il n'y a ni dossier, ni formulaire spécifique à venir retirer auprès du Bureau des Cercles et des Jeux, au ministère de l’Intérieur.
Le Cercle de Commerce fait une déclaration d'existence (art. 2 de l'instruction du décret du 5 mai 1947) et en adresse copie à la Recette des impôts (art. 1565 du CGI art. 121 et 146 de l'annexe IV au CGI). Le Cercle de Jeux de Hasard, outre ce qui précède, adresse à la Recette des impôts une copie de ses statuts et la liste des membres de son comité des jeux.
Ensuite, il faudra renvoyer ces pièces à la préfecture du lieu où le cercle souhaite être ouvert. La préfecture étudiera alors ces éléments, puis transmettra le dossier au Ministère de l'Intérieur, qui le réexaminera par l’intermédiaire du Bureau des Cercles et des Jeux.
Le "volet administratif" de la procédure débutera donc dès la réception des pièces par la préfecture. Enfin, le ministre prendra en dernier ressort la décision d'ouverture ou non du cercle en question. Et ce n'est pas parce qu'un dossier est "complet" que l'agrément ministériel est forcément accordé.
Tout dépend de la volonté du Ministre après étude des pièces. In extenso, il convient donc de préciser qu'il vaut mieux disposer de sérieux appuis au sein du Ministère, et avoir des appuis financiers, afin que la décision soit favorable.
Par ailleurs, la Commission Supérieure des Jeux (CSJ), après examen du dossier par le Bureau des Cercles, et avant étude du dossier par le Ministre, est chargée d'examiner les demandes d'autorisation ou de renouvellement d'autorisation de jeux des casinos et des cercles.
Elle est composée de 15 hauts fonctionnaires d'Etat, parmi lesquels deux conseillers d'Etat, dont le plus ancien préside, deux conseillers-maîtres de la Cour des comptes, deux inspecteurs des finances, etc.
Plusieurs élus y siègent : un député, un sénateur, deux maires de communes classées, et le président de l'Association nationale des maires de stations climatiques.
La CSJ examine, au rythme d'un après-midi par mois, au moins cinq dossiers par séance.
Pour toute demande de création, d'extension, de réouverture ou, à l'inverse, de fermeture provisoire ou définitive de casino, la CSJ se prononce sur les bases d'un dossier volumineux.
Comme déjà indiqué, c'est le Bureau des Cercles et des Jeux, au sein de la Direction des Libertés Publiques du Ministère de l'Intérieur qui prépare les dossiers, fixe l'ordre du jour, inscrit les demandes au rôle, assure le secrétariat des séances et désigne les Rapporteurs (toujours extérieurs à la Commission) parmi des conseillers d'Etat, des auditeurs de la Cour des domptes, des inspecteurs des finances ou des membres de l'inspection générale de l'administration.
Les dossiers comportent l'avis du conseil municipal de la commune, du préfet, et surtout l'enquête approfondie des Renseignements généraux du département qui rassemble tous les éléments exigés : moralité des candidats, plan de financement, origine des capitaux investis, qualités du personnel prévu, cahier des charges envisagé par la commune, programmes proposés par le casino pour ce qui concerne la restauration, les activités culturelles, les animations, etc.
La CSJ ne procède à aucun examen préalable des dossiers et elle juge en droit et en opportunité.
Les débats au sein de la Commission sont approfondis ; le maire de la commune intéressée est invité à défendre son projet et mettre en valeur son importance pour le développement et l'économie de la commune, mais il aurait tort de n'insister que sur l'intérêt financier pour son budget, cet aspect n'étant pas considéré comme prioritaire par les Commissaires.
Pour ce qui est de leur vie sociale, les cercles sont tenus de communiquer les statuts, le règlement intérieur, la composition du conseil d'administration, le nom du président, la composition des bureaux, des comités de jeux, les contrats avec les comités extérieurs s’il y en a.
La CSJ prend en compte tous les éléments du dossier du ministère de l'intérieur, ainsi que les éléments de concurrence locale, les intérêts économiques de la région, et les intérêts de la morale publique.
La CSJ ne rend qu'un avis.
Elle n'a aucune obligation de rendre publics les motifs de celui-ci. C'est le ministre de l’Intérieur qui décide, qui motive et donne connaissance de sa décision.
En toute hypothèse, l’ouverture d’un cercle de jeux exige l’obtention d’une autorisation d’ouverture préalable pour la pratique des jeux de hasard, délivrée par le ministère de l'Intérieur, autorisation personnelle, toujours révocable, et depuis 2000, valable pour deux ans. A chaque renouvellement, le ministère vérifie que les conditions d’ouverture sont toujours remplies.
La mission de la CSJ est de freiner les demandes de création de casinos et de cercles de jeux, d'augmentation de leur nombre ; face aux demandes incessantes dans ce domaine, elle freine !..., estimant que six mois à un an d'attente lui permettent de mieux apprécier les intentions des communes et la valeur des cahiers des charges.
La police des jeux, quant à elle, assure, dans les cercles, une présence quasi constante, quasi quotidienne.
Elle surveille et contrôle les documents imposés par la tutelle, les cagnottes, les tickets de cagnotte, les interdits de jeux, le déroulement des opérations et le comportement du personnel.
Elle contrôle les cartes et jetons utilisés, les stocks et la destruction des sizains réformés.
Cette présence, connue de tout un chacun, à l'intérieur comme à l'extérieur du Cercle, est très positive ; elle garantit aux joueurs que la loi est respectée, que la morale est sauve et que les établissements de jeux sont fréquentables ; elle assure que les intérêts de l'Etat sont respectés ; pour certains, cela serait en outre une garantie contre les hold-up.
En cas de faute grave du cercle ou dans le cercle, le ministre de tutelle a tout pouvoir pour décréter la fermeture de l'établissement. Cette sanction est gravissime car elle intervient immédiatement sans que jamais ne soit précisée sa durée. L'association doit alors déposer une demande de réouverture et d'abord faire la preuve qu'il a été remédié aux erreurs qui ont valu la sanction.
On notera qu'il est fait obligation au cercle de payer, pendant la fermeture et pendant un an maximum, les salaires et les charges sociales de son personnel, pourtant réduit à l'inactivité même s'il n'est en rien assuré d'obtenir sa réouverture.
2. La critique de la procédure de création de cercles de jeux
D’abord, la procédure impose des limites : il ne peut pas y avoir de cercle de jeux dans une ville où il existe déjà un casino, La base juridique d'un cercle de jeux est celui d'une association 1901, le but de l'association/cercle de jeux ne doit pas être le jeu, et ne doit pas exercer une activité commerciale, et l'association ne peut disposer d'un chiffre d'affaires que pour payer ses charges, ou éventuellement payer ses employés tels qu'un Directeur de Jeux.
Notons également qu’il y a deux modes de gestion pour un cercle de jeux : Soit le cercle délègue la gestion des jeux à un comité de jeux professionnel, soit le cercle opère une "gestion fermée" en gérant elle-même les jeux. A cet égard, il faut remarquer que la gestion « professionnelle » est conseillée en faisant appel à un Directeur de Jeux.
Par ailleurs, concernant leur fonctionnement, les séances de la commission supérieure des jeux ont vocation à être discrètes. Presque secrètes. Rue Cambacérès (Paris VIIIe), dans une annexe du ministère de l’Intérieur, se retrouvent face à face deux univers que tout oppose. D’un côté, la «crème de la crème » des grands corps de l’État. De l’autre, auditionnés le temps de défendre leurs dossiers, les exploitants, qui brassent plus de deux milliards d’euros de chiffre d’affaires.
En France, depuis tout juste un siècle, l’interdiction des jeux est la règle. Seules des dérogations sont donc accordées. La commission se prononce sur les demandes d’ouverture de casinos, de renouvellement ou encore d’extension de jeux, en particulier les très précieuses machines à sous. Au nombre de 21 711, elles représentent
95 % du produit brut des jeux. Et les maires des communes, qui peuvent toucher jusqu’à 15 % des recettes, sont entendus en même temps que les professionnels du jeu
Il y a encore quelques années, la préoccupation essentielle de la commission était de veiller à la moralité des hommes d’affaires. Aujourd’hui, l’époque des mafias est révolue. Celle des rivalités économiques a nettement pris le dessus.
La crainte des ministres de l’Intérieur successifs d’être suspectés de favoritisme ou de corruption a en effet bouleversé le rôle de la commission. En principe, elle ne devait rendre que des avis consultatifs. À la charge du ministre de les suivre ou non. En réalité, depuis le premier passage de Nicolas Sarkozy, Place Beauvau, de 2002 à 2004, les avis de la commission sont suivis systématiquement. Objectif : la transparence. La commission est ainsi devenue toute puissante. Rue Cambacérès, les réunions focalisent désormais la colère des opérateurs, fâchés de voir leurs «business plans» examinés sous le seul angle administratif et sans critère précis.
Des critères clairs d’évaluation des dossiers n’existeraient pas réellement. L’offre de jeu serait évaluée compte tenu du bassin de population visé, ainsi que vis-à-vis des dispositifs de lutte contre l’addiction.
Quoi qu’il en soit, avec l’apparition de l’ARJEL concernant les jeux en ligne, l’offre des cercles de jeux physiques va diminuer naturellement. La question qui se pose donc, à l’heure où les Décrets d’application de la Loi de 2010 se font attendre, est celle de savoir si l’ARJEL, à terme, supervisera également l’ouverture des cercles de jeux traditionnels, en sus de ceux proposés sur support électronique ?
Plutôt que d’avoir d’un côté une commission pour les jeux physiques, et de l’autre une autorité pour les jeux en ligne, ne serait-il pas profitable de ne disposer que d’une seule et unique institution ?
En conclusion, pour l’instant, rien n’indique que la Loi ARJEL de 2010 va modifier le régime des cercles de jeux « matériels ». Il convient donc d’appliquer le régime existant pour le dépôt des candidatures, et d’attendre les éventuelles mises à jour que pourraient apporter les Décrets à venir.
3. Le contrôle du marché des cercles de jeux en 2010
Face aux treize jeux exploités dans les casinos (dont la roulette, les machines à sous et le black jack), un cercle ne peut proposer que le poker, le baccara chemin de fer et le baccara à deux tableaux ainsi que le billard multicolore à 25 godets de cinq couleurs différentes.
Selon les dirigeants des cercles, les casinos bénéficieraient de dérogations mettant en danger leur activité. Depuis 1995, le casino d'Enghien-les-Bains (Val-d'Oise) a attiré des clients des cercles en obtenant le droit d'exploiter des jeux qui lui étaient interdits du fait de sa proximité avec Paris : la roulette, le black jack et le punto banco. Les principaux cercles parisiens ont aussi signalé au ministère de l'Intérieur l'organisation en février 2005 d'un tournoi de poker au casino de Deauville, jeu qualifié de "chasse gardée" par les cercles.
Un cercle se rémunère sur les cotisations des 2 000 à 3 000 joueurs-adhérents que comptent en moyenne ces établissements, sur les prélèvements sur les gains des joueurs et enfin sur les recettes des bars et restaurants exploités dans ces lieux. Les principaux cercles parisiens, dont le Cercle de l'aviation et le Wagram, emploient de 90 à 110 personnes et ne bénéficient pas de l'abattement fiscal de 20 % octroyé aux casinos.
Aussi, en raison des rigueurs de la loi, et du lobby puissant des casinos, il n’existe qu’une dizaine de cercles de jeux en France, et l’Etat touche 2.5% des sommes misées lors des parties dans les cercles de jeux, ce qui le pousse à assurer la surveillance de ces endroits très fermés.
Si l’Etat souhaite ensuite protéger un public jeune et influençable, et prévenir le risque d’addiction, la principale inquiétude de la réglementation, et la récente recrudescence de la vigilance étatique, est de lutter contre le blanchiment d’argent dans ce milieu propice à cette activité illégale. Des perquisitions ayant surpris la tenue de parties clandestines, des prêts d’argent illicites, la saisie d’importantes sommes d’argent en liquide de chèques antidatés ou encore d’entorses au droit du travail, l’absence de cotisations pour certains membres présents, ou de comptabilité occulte, ont entraîné un climat de défiance des pouvoirs publics qui se traduit donc par un contrôle drastique et une surveillance accrue du fonctionnement quotidien du cercle de jeux.
Rappelons, les récentes fermetures, les premières depuis dix ans, du cercle Concorde (et la mise en examen du capitaine Barril, ancien de l’Elysée et du GIGN), puis du cercle Haussmann. Cependant, sur la dizaine de cercles ouverts en France, seule une minorité s’est avérée ne pas respecter les obligations attenantes à ce type d’établissement.
Par ailleurs, il y a désormais beaucoup d'argent dans le poker, qui a été admis dans le cadre des cercles de jeux (notamment à l’Aviation Club de France), et les autorités sont soucieuses de savoir où va cet argent, et à quoi il sert. Elles n'avaient aucune idée du volume des jeux auparavant. Maintenant, avec le retour des chiffres générés par les casinos, la police des jeux est plus présente, elle contrôle. On parle beaucoup du lobby des casinos qui ferait pression pour investir Paris, et l'ouverture prochaine des tables de poker au casino d'Enghien le laisse penser. Néanmoins, les casinos et les cercles ne s'adressent pas aux mêmes couches de la population. Les cercles proposent principalement des petites tables où le joueur entre avec 50€. Les casinos sont plus intéressés par des tables dont l'entrée se fait avec un minimum de 100 ou 500 euros.
On doit donc constater enfin que le poids économique des cercles et maisons de jeux reste modeste en comparaison de celui des casinos, et restera un « poids plume » face aux jeux en ligne qui sont, à l’heure actuelle, en plein « rush ».
Cagnottes des cercles de jeu en Euros : (Chiffres réactualisés en 2010)
Cercles Parisiens :
Aviation Club de France 1.200.000
Central académie de billard des boulevards 844.000
Clichy Montmartre billard club 565.000
Eldo 540.000
Cercle Anglais 963.000
Gaillon 476.000
Cercle Haussmann (fermé depuis 2008) 1.300.000
Cercle de l'Industrie et du Commerce 900.000
Wagram billard club 1.100.000
Concorde (fermé depuis 2007) Non-ouvert en 2004
Total Paris 7.888.000
Cercles de Province :
Arles « Cercle avenir » (réouverture en mars 2010) 3.000
Lyon « Cercle de l'Union » 585 000
Reims « César billard palace » 242.000
Toulouse « Cercle des Pyrénées » (fermé depuis 2008
pour non-renouvellement de sa licence) 70.000
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